La cour administrative d’appel de Toulouse
confirme l’interdiction pour les élus
de s’exprimer directement en catalan

La bataille pour l’usage du catalan en conseil municipal se poursuit. Après le jugement du tribunal administratif de Montpellier, l’arrêt de la cour administrative d’appel de Toulouse a été rendu le 12 décembre 2024. Mais l’argumentation avancée par le juge pour interdire de s’exprimer directement en catalan en conseil municipal peine toujours à convaincre. Les maires attendent à présent d’être entendus par le Conseil d’État.

Le Conseil municipal d’Elne a modifié l’article 19 de son règlement intérieur par délibération du 21 avril 2022 pour autoriser l’usage du catalan avec traduction en français : « Le rapporteur pourra présenter la délibération en langue catalane mais il devra toujours l’accompagner de la traduction en français. De même, les interventions des conseillers municipaux pourront se faire en langue catalane mais elles devront toujours être accompagnées de la traduction en français ». Et une quinzaine d’autres communes ont fait de même.

Le préfet des Pyrénées-Orientales a alors demandé aux communes, le 20 juin 2022, d’annuler les délibérations, estimant que le catalan ne pouvait être utilisé qu’en traduction du français, même dans les interventions orales. Devant le refus de cinq d’entre elles, dont Elne par décision du 27 juillet 2022, le préfet des Pyrénées-Orientales a saisi le tribunal administratif de Montpellier¹ pour qu’il annule la délibération du 21 avril 2022 portant modification de l’article 19 du règlement intérieur du conseil municipal d’Elne ainsi que cette dernière décision.

Puis, par un jugement du 9 mai 2023, le tribunal administratif de Montpellier a fait droit à ces deux demandes du préfet, et un jugement similaire a été rendu le même jour pour les autres communes concernées². Les communes ont alors fait appel, et, le 12 décembre 2024, la cour administrative d’appel de Toulouse a rendu sa décision, qui confirme le jugement en première instance.

Les dispositions rejetées

Deux textes parfois utilisés contre les langues autochtones ont été invoqués sans succès. La cour a, en effet, reconnu qu’ils n’étaient pas opposables en l’espèce.

Le premier est la loi du 4 août 1994 relative à l’emploi de la langue française³, dont l’article 1^er fait du français « la langue de l’enseignement, du travail, des échanges et des services publics ». Mais la cour rappelle que « l’article 21 de la même loi, issu de la loi n^o 2021-641 du 21 mai 2021 relative à la protection patrimoniale des langues régionales et à leur promotion, précise que les dispositions de celle-ci « ne font pas obstacle à l’usage des langues régionales et aux actions publiques et privées menées en leur faveur ». »

Sur ce point, la cour remet ainsi un peu d’ordre par rapport à plusieurs décisions antérieures, qui omettaient cet article 21. Cela a été le cas non seulement pour la série de jugements de première instance rendus le 9 mai 2023 par le tribunal administratif de Montpellier sur cette affaire d’usage du catalan dans les conseils municipaux², mais aussi, sur la question de l’officialisation du créole en Martinique, pour l’ordonnance du 21 novembre 2023 rendue par la cour administrative d’appel de Bordeaux⁴ et pour le jugement rendu le 3 octobre 2024 par le tribunal administratif de la Martinique⁵.

Le second est l’ordonnance de Villers-Cotterêts⁶. La cour statue, en effet, que « l’article 111 de l’ordonnance du 25 août 1539 sur le fait de la justice, dite « de Villers-Cotterêts », ne s’applique qu’aux décisions de justice et n’interdit donc pas non plus un tel usage d’une langue régionale lors du conseil municipal. »

Concernant cette dernière disposition, il aurait cependant été plus cohérent que le juge commence par se pencher sur la validité de ce texte de l’Ancien Régime, qui est particulièrement douteuse⁷, puis, le cas échéant, sur l’applicabilité de cette ordonnance dans le Roussillon, devenu français par la signature du traité des Pyrénées, survenue le 7 novembre 1659, soit postérieurement à l’ordonnance de Villers-Cotterêts. Ce n’est qu’alors qu’il aurait éventuellement été utile de se pencher sur les implications de son article 111. Il semblerait ainsi que le juge ait voulu préserver l’illusion que ce texte soit contraignant sur l’ensemble des territoires administrés par la France. La motivation du procédé parait bien être de nature politique.

De manière plus discutable, l’article 75-1 de la Constitution est aussi écarté. Cette disposition constitutionnelle est la seule ayant trait aux langues autochtones : « Les langues régionales appartiennent au patrimoine de la France. »⁸ Le juge explique ainsi qu’elle est sans conséquence : « Si le pouvoir constituant a, par l’adoption de l’article 40 de la loi constitutionnelle n^o 2008-724 du 23 juillet 2008 portant modernisation des institutions de la Vème République introduisant l’article 75-1 dans la Constitution, entendu marquer l’attachement de la France aux langues régionales, il n’a pour autant créé aucun droit ou liberté opposable au profit des particuliers ou des collectivités territoriales et n’a pas, notamment, entendu amoindrir la portée de l’article 2 de la Constitution. »

Curieusement, une part du patrimoine de la France se trouve ainsi exempt de toute protection, alors même qu’il est consacré par la Constitution. Mais l’invocation de l’intention du législateur pose aussi problème en elle-même⁹. D’une part, elle est sélective, car la volonté du constituant apparait avoir des implications pour l’article 75-1, tandis qu’elle est ignorée pour le premier alinéa de l’article 2 de la Constitution. Et, d’autre part, si le rapporteur à l’Assemblée nationale¹⁰ et le garde des sceaux au Sénat¹¹ ont clairement exprimé qu’ils ne désiraient pas « créer un droit pour les particuliers d’exiger de la part des administrations l’usage d’une autre langue que le français ou des droits spécifiques pour des groupes », il n’y a là aucun lien avec les règlements des communes, puisque ces derniers ni n’exigent l’usage du catalan, ni ne créent de droits collectifs.

L’argumentation développée

Le premier alinéa de l’article 2 de la Constitution énonce : « La langue de la République est le français. »¹² C’est sur cette disposition que se base l’argumentation de la cour administrative d’appel de Toulouse : « Il résulte des dispositions du premier alinéa de l’article 2 de la Constitution, telles qu’interprétées de manière constante par le Conseil constitutionnel et le Conseil d’État, que l’usage du français s’impose aux personnes morales de droit public, sans qu’y fassent obstacle les dispositions de l’article 11 de la déclaration des droits de l’homme et du citoyen, et que les documents administratifs doivent être rédigés en français. »

Cet article 11 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 consacre la liberté d’expression et de communication : « La libre communication des pensées et des opinions est un des droits les plus précieux de l’Homme : tout Citoyen peut donc parler, écrire, imprimer librement, sauf à répondre de l’abus de cette liberté dans les cas déterminés par la Loi. »¹³ Le juge avance donc implicitement l’idée, moralement très contestable, selon laquelle s’exprimer dans une langue autochtone pourrait constituer un abus de liberté.

Pourtant, le Conseil constitutionnel lui-même a reconnu que la liberté d’expression et de communication pouvait faire obstacle à l’article 2 de la Constitution, considérant « que son application ne doit pas conduire à méconnaître l’importance que revêt, en matière d’enseignement, de recherche et de communication audiovisuelle, la liberté d’expression et de communication »¹⁴. Le Conseil constitutionnel a ainsi acté que les deux dispositions constitutionnelles sont bien conflictuelles. Et si bien des pratiques vont à l’encontre d’une lecture aussi restrictive de l’article 2 de la Constitution en matière d’enseignement¹⁵, les domaines cités par le Conseil ne sont pas pour autant limitatifs. Il n’a alors fait que mentionner les plus indispensables aux problèmes qu’il avait alors à traiter.

Les pratiques allant à l’encontre d’une interprétation aussi antilibérale de l’article 2 de la Constitution se retrouvent en dehors de ces domaines. Les contraventions en allemand que reçoivent les automobilistes allemands lorsque leur véhicule a été enregistré en excès de vitesse par un radar fixe constituent aussi un cas où une langue autre que le français s’impose à une personne morale de droit public. Et les cas de contestation à traiter dans cette même langue en sont une autre. Il s’agit là bien sûr de rapporter des devises à l’État, mais le droit ne saurait être une affaire de sous.

Pour ce qui est des assemblées délibératives, le Conseil constitutionnel ne dit rien expressément du conflit entre les deux normes constitutionnelles. Pour autant, bien des éléments montrent que la liberté d’expression et de communication prévaut également dans ce cadre.

Premièrement le raisonnement de la cour ne tient pas, puisqu’elle se contredit, tantôt interdisant aux conseillers municipaux de s’exprimer en langue autochtone, tantôt en reconnaissant bien une telle possibilité, même si elle considère que cette langue ne peut être exprimée directement. D’un côté, donc, elle interdit formellement l’usage d’une telle langue, car, « en permettant aux conseillers municipaux de s’exprimer directement au cours des séances du conseil municipal dans une langue autre que le français, la délibération attaquée méconnaît l’article 2 de la Constitution, alors même qu’elle prévoit, au demeurant selon des modalités très imprécises, l’obligation d’accompagner cette expression d’une traduction en langue française. » Mais, de l’autre, elle l’autorise tout de même sous certaines conditions : « Les dispositions de l’article 2 de la Constitution ne font pas obstacle, en revanche, à ce que la présentation des délibérations et les interventions des conseillers municipaux, une fois exprimées en français, puissent faire l’objet d’une traduction en langue catalane. »

Deuxièmement, l’article 2 ne fait pas obstacle à un emploi officiel des langues autochtones. Ainsi que l’a relevé M^e Pons-Serradeil dans sa requête, le Conseil constitutionnel a reconnu conforme à la Constitution¹⁴ « la publication par les collectivités locales de leurs textes officiels également dans les langues régionales ou minoritaires », définie au point 2 d de l’article 10 de la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires¹⁶, que la France a retenu¹⁷, le 7 mai 1999, lors de sa signature du texte¹⁸. Et cette disposition reste parfaitement muette sur l’ordre et les modalités de traduction.

Troisièmement, le Conseil constitutionnel a simplement fait savoir que « l’article 2 de la Constitution n’interdit pas l’utilisation de traductions »¹⁴, et il n’a pas manqué de le rappeler par la suite¹⁹, mais il ne s’est jamais prononcé ni sur l’ordre d’apparition des deux langues en cas de traduction, ni sur les modalités de traduction. Il n’apparait, par conséquent, aucune contrainte imposée par les interprétations du premier alinéa de l’article 2 de la Constitution par le Conseil constitutionnel sur aucun de ces deux points. En l’occurrence, le juge a interprété cette disposition de manière plus restrictive que le Conseil constitutionnel ne l’a jamais fait lui-même.

Quatrièmement, pour le Conseil constitutionnel, le respect de la liberté d’expression et de communication est primordial. Et il l’affirme positivement en proclamant que « la liberté d’expression et de communication est d’autant plus précieuse que son exercice est une condition de la démocratie et l’une des garanties du respect des autres droits et libertés »²⁰. Le maintien des conditions de la démocratie impose ainsi que la liberté d’expression et de communication, y compris en langue autochtone, soit assurée, ce qui implique que les conséquences découlant l’interprétation de l’article 2 doivent être conciliées avec cette exigence démocratique. Si, conformément au principe de la liberté d’expression, un conseiller municipal s’exprime directement en langue autochtone, cela ne suppose donc aucune entorse à la Constitution dès lors que, quand le premier alinéa de l’article 2 de la Constitution l’exige, la présence du français est effective, au besoin par le biais d’une traduction.

Cinquièmement, la traduction en français de textes officiels est, par ailleurs, une pratique courante, y compris dans le domaine juridique pour des textes en vigueur en France. Bien des traités européens ou internationaux ont, en effet, été ratifiés par la France sans que cela ne pose aucun problème de constitutionnalité, alors même que la version française n’est qu’une traduction.

Et sixièmement, le Conseil d’État, effectivement, autorise implicitement les interventions en langue autochtone dès lors qu’elles sont traduites en français. Selon sa jurisprudence, l’emploi d’une langue autre que le français n’entraine pas la nullité d’une procédure, dès lors qu’il n’y a pas entrave à « l’exercice du contrôle de légalité » des textes adoptés, ni privation « des garanties d’accès et de compréhension indispensables au débat démocratique ». Cela apparait notamment dans un arrêt du 16 octobre 2013²¹ et dans un autre du 11 février 2022²², dans chacun desquels un contenu de séance de l’Assemblée de la Polynésie française était en litige.

Ce qui apparait contraire au droit dans les décisions du Conseil d’État, c’est qu’une absence de traduction en français aille à l’encontre de ces principes. C’est ce qui a été relevé à plusieurs reprises, et qui apparait :

• dans un arrêt du 22 février 2022, concernant la séance de la 10^e session budgétaire de l’Assemblée de la Polynésie française du 30 novembre 2006, car, « au cours de cette séance, le vice-président de la Polynésie française, également ministre des finances de la Polynésie française, a présenté le projet de loi du pays et répondu aux questions des représentants exclusivement en tahitien, et s’est refusé à s’exprimer en français, contrairement à la demande de plusieurs représentants qui alléguaient leur incompréhension du tahitien »²³ ;
• dans un arrêt du 13 juin 2013, qui expose que, pendant la séance du 10 juillet 2012 de l’Assemblée de la Polynésie française, l’absence de traduction française d’interventions de plusieurs orateurs « a notamment pour conséquence d’entraver l’exercice du contrôle de légalité des textes ainsi adoptés, d’empêcher les tiers de prendre connaissance des motifs de leur adoption et de leur portée exacte, et de priver toute personne, y compris les membres de l’assemblée, des garanties d’accès et de compréhension indispensables au débat démocratique »²⁴.

L’interdiction de la discrimination

La décision de la cour apparait potentiellement discriminatoire. Plusieurs points soulevés par M^e Pons-Serradeil dans la requête de la commune d’Elne le mettent en évidence. Mais l’arrêt de la cour ne les mentionne pas et les laisse ainsi sans réponse. Les deux qui suivent ont pourtant de quoi laisser perplexe.

Le premier mérite particulièrement d’être pris en considération. L’impossibilité de s’exprimer directement dans une langue autre que le français interdit, en effet, à tout conseiller municipal qui n’aurait pas usage de la parole de s’exprimer au moyen de la langue des signes. Et le sérieux problème démocratique que pose une telle atteinte à la liberté d’expression et de communication inquiète particulièrement les observateurs des Nations unies²⁵.

Le suivant a été formulé sous forme de question : « Dans le même sens, quid de l’expression en conseil municipal dans une des langues de l’Union européenne par un élu ressortissant communautaire ? » Il y a bien là un problème de droit, car, comme l’explique ensuite M^e Pons-Serradeil : « Aucun texte ne l’empêche et d’ailleurs la maitrise de la langue française n’est pas au nombre des conditions d’éligibilité des ressortissants communautaires. »

Enfin, il peut être remarqué que l’interdiction d’utiliser une langue autochtone comme moyen d’expression principal dans les débats, revient, dans la pratique, à l’interdire purement et simplement. La session du Conseil départemental des Pyrénées-Atlantiques du 20 octobre 2023 a clairement montré que les traductions en langue autochtone peinent à être acceptées dans les faits²⁶. Les orateurs qui se lancent dans une traduction en langue autochtone prennent ainsi le risque d’une humiliation publique que la justice française ne condamne pas.

Une affaire toujours en cours

Même si l’arrêt de la cour administrative d’appel de Toulouse apparait, sur certains points, être plus respectueuse du droit que celle du tribunal administratif de Montpellier, l’argumentaire développé semble encore bien rester davantage de nature idéologique que juridique. Aussi, les cinq communes catalanes concernées se préparent à présent à défendre leurs arguments devant le Conseil d’État.

Ce dernier n’a jamais statué sur aucune affaire similaire, car aucun règlement en France n’avait encore prévu la possibilité de s’exprimer dans une assemblée délibérative avec obligation de traduction en français avant l’initiative des communes catalanes. Le nouveau recours est donc susceptible d’apporter des clarifications à ce sujet, et sa décision permettra de mieux appréhender dans quelle mesure, concernant les langues autochtones, le Conseil d’État est capable de se tenir à l’écart de l’influence de l’idéologie de l’État et de rendre une décision sans interpréter le droit de manière abusivement restrictive.