Le droit des minorités linguistiques à la protection

Un moyen assez évident de poser le principe de protection de la diversité linguistique consiste à permettre aux minorités linguistiques de bénéficier d’un droit à la protection. S’agissant d’un droit collectif, le préalable pour qu’un tel droit soit reconnu, est que des droits collectifs puissent être accordés aux minorités concernées. Or, de tels droits sont reconnus aux minorités nationales notamment par l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE) et par les Nations unies, qui reconnait explicitement le droit des minorités nationales à la protection. Cela n’empêche cependant pas la France de s’y opposer de par sa jurisprudence constitutionnelle.

Remarque préliminaire

Les dispositions de droit relevées dans le présent article concernent les minorités en tant que telles, et non les personnes appartenant aux minorités. Elles relèvent ainsi des droits collectifs, et non des droits individuels. Les seules dispositions mentionnées où il est question de personnes appartenant à des minorités sont celles pour lesquelles il existe un commentaire interprétatif faisant explicitement mention de minorités en tant que telles ou de groupes.

Reconnaissance de droits collectifs aux minorités nationales par l’OSCE

Les minorités nationales, y compris linguistiques et culturelles, bénéficient de droits collectifs reconnus par l’OSCE, comme le montrent plusieurs dispositions adoptées au sein de ce même organisme alors qu’il était nommé Conférence pour la sécurité et la coopération en Europe (CSCE), nom qu’il conserva jusqu’en 1995, date à laquelle il prit son nom actuel. Ces dispositions figurent, notamment, dans le document de clôture de la Réunion de Vienne sur les suites de la CSCE¹ du 15 janvier 1989 et dans le document de Copenhague² du 29 juin 1990.

Document de clôture de la Réunion de Vienne (1989)

19. [Les Etats participants] protégeront les identités ethnique, culturelle, linguistique et religieuse des minorités nationales sur leur territoire et créeront des conditions propices à la promotion de ces identités. […] (P. 8)

Document de Copenhague (1990)

33. Les États participants protégeront l’identité ethnique, culturelle, linguistique et religieuse des minorités nationales sur leur territoire et créeront des conditions propres à promouvoir cette identité. Ils prendront les mesures nécessaires à cet effet après avoir procédé à des consultations appropriées, et notamment après s’être mis en rapport avec les organisations ou associations de ces minorités, conformément à la procédure de décision de chaque État. […] (P. 21.)

40. Les États participants condamnent clairement et sans équivoque le totalitarisme, la haine raciale et ethnique, l’antisémitisme, la xénophobie et toute discrimination contre quiconque, ainsi que toute persécution pour des raisons religieuses et idéologiques. […] Ils déclarent qu’ils sont fermement décidés à intensifier leurs efforts pour lutter contre ces phénomènes sous toutes leurs formes et, par conséquent

40.1. — ils prendront des mesures efficaces, y compris l’adoption, conformément à leur système constitutionnel et à leurs obligations internationales, de lois nécessaires à assurer une protection contre tout acte constituant une incitation à la violence contre des personnes ou groupes de personnes fondée sur la discrimination nationale, raciale, ethnique ou religieuse, à l’hostilité ou à la haine, y compris l’antisémitisme;

40.2. — ils s’engageront à prendre toutes mesures appropriées et proportionnées à leur objet pour protéger les personnes ou groupes de personnes qui pourraient être victimes de menaces ou d’actes de discrimination, d’hostilité ou de violence en raison de leur identité raciale, ethnique, culturelle, linguistique et religieuse, et pour protéger leurs biens […].

(P. 23-24.)

Reconnaissance du droit à la protection des minorités nationales par les Nations unies

Les Nations unies reconnaissent que la protection des minorités nationales constitue un droit. Cela apparait dans la Déclaration des droits des personnes appartenant à des minorités nationales ou ethniques, religieuses et linguistiques³, adoptée le 18 décembre 1992, que vient préciser un commentaire dont le texte final⁴ date du 2 avril 2001, ainsi que dans la Déclaration des Nations unies sur les droits des peuples autochtones⁵, adoptée le 13 septembre 2007.

Déclaration des droits des personnes appartenant à des minorités nationales ou ethniques, religieuses et linguistiques (1992)

Article premier
1. Les États protègent l’existence et l’identité nationale ou ethnique, culturelle, religieuse ou linguistique des minorités, sur leurs territoires respectifs, et favorisent l’instauration des conditions propres à promouvoir cette identité.
2. Les États adoptent les mesures législatives ou autres qui sont nécessaires pour parvenir à ces fins.

Article 6
Les Etats devraient coopérer sur les questions relatives aux personnes appartenant à des minorités, notamment en échangeant des informations et des données d’expérience afin de promouvoir la compréhension mutuelle et la confiance.

Texte final du Commentaire sur la Déclaration sur les droits des personnes appartenant à des minorités nationales ou ethniques, religieuses et linguistiques (2001)

27. […] [Le] terme d’«identité» est utilisé dans de nombreux instruments internationaux récents, ce qui montre que la protection et la promotion de la diversité culturelle, tant à l’échelon international qu’à l’intérieur des États, correspondent à une tendance évidente. Particulièrement pertinents à cet égard sont les articles 29 et 30 de la Convention relative aux droits de l’enfant, l’article 31 de la Convention internationale sur la protection des droits de tous les travailleurs migrants et des membres de leur famille, l’alinéa 2 b) de l’article 2 de la Convention n^o 169 de l’OIT, qui concerne le respect de l’identité sociale et culturelle, des coutumes et traditions et des institutions des populations autochtones, ainsi que les dispositions contenues dans des instruments régionaux tels que ceux que l’Organisation sur la sécurité et la coopération en Europe, notamment le document de la Réunion de Copenhague de la Conférence sur la dimension humaine de l’OSCE de 1990, et le rapport de sa Réunion d’experts sur les minorités nationales, tenue à Genève en 1991. À cet égard, un autre instrument récent sur cette question est la Convention-cadre européenne pour la protection des minorités nationales.

30. Le paragraphe 2 de l’article premier stipule la nécessité d’adopter des “mesures législatives ou autres”. Il faut donc adopter des lois, lesquelles doivent être complétées par d’autres mesures destinées à assurer l’application effective de l’article premier. Ce qui importe ici est à la fois le contenu de ces mesures et leurs modalités d’adoption. En ce qui concerne ces modalités, il est essentiel que l’État consulte les minorités au sujet des dispositions qui leur paraissent nécessaires. Cet impératif est énoncé expressément au paragraphe 3 de l’article 2 de la Déclaration. Différentes minorités peuvent avoir des besoins différents qu’il est nécessaire de prendre en considération. Toutefois, quand les politiques diffèrent, il faut que ces différences soient fondées sur des critères objectifs et raisonnables afin d’éviter toute discrimination.

31. Les “autres mesures” sont notamment, mais pas exclusivement, des mesures judiciaires, administratives, incitatives et éducatives.

32. D’une manière générale, le contenu des mesures à adopter est stipulé dans les autres dispositions de la Déclaration, en particulier dans ses articles 2 et 4, qui sont examinés plus loin. Certaines mesures découlent directement du paragraphe 1 de l’article premier. Il s’agit des dispositions législatives que les États doivent prendre pour protéger les minorités contre les actes ou l’incitation à des actes qui menacent leur existence physique ou leur identité. Cette obligation découle également de la Convention internationale sur l’élimination de toutes les formes de discrimination raciale. Conformément aux dispositions de l’article 4 de cette convention, les États doivent adopter des mesures législatives afin de protéger des groupes contre la haine et la violence fondées sur l’origine ethnique ou motivées par des considérations raciales. Une obligation analogue est énoncée à l’article 20 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques.

77. L’article 6 encourage les États à coopérer afin de trouver des solutions constructives aux situations impliquant des minorités. […] Ils devraient, dans leurs relations bilatérales, œuvrer en faveur d’une coopération constructive en vue de promouvoir, sur une base réciproque, la protection de l’égalité et l’identité de groupe. […]

Déclaration des Nations unies sur les droits des peuples autochtones (2007)

Article 31
1. Les peuples autochtones ont le droit de préserver, de contrôler, de protéger et de développer leur patrimoine culturel, leur savoir traditionnel et leurs expressions culturelles traditionnelles ainsi que les manifestations de […] [leur] culture, y compris […] leurs traditions orales, leur littérature, leur esthétique […].
2. En concertation avec les peuples autochtones, les États prennent des mesures efficaces pour reconnaître ces droits et en protéger l’exercice.

Reconnaissance du droit à la protection des minorités nationales dans divers traités internationaux

D’autres instruments internationaux reconnaissent le droit des minorités nationales à la protection, comme la Convention relative aux peuples indigènes et tribaux⁶ du 27 juin 1989, notamment aux articles 2, 5 et 12, ou la Convention-cadre pour la protection des minorités nationales⁷ du 1^er février 1995, en particulier à l’article 1. Mais, la France n’ayant pas ratifié ces traités à ce jour, le détail des articles correspondants dépasse le cadre du présent article.

Rejet des droits collectifs des minorités linguistiques par le Conseil constitutionnel

L’impossibilité d’octroyer des droits à une communauté linguistique a été notifiée par le Conseil constitutionnel aux considérants 5 et 6 de la décision n^o 99-412 DC du 15 juin 1999⁸.

5. […] d’une part, […] ainsi que le proclame l’article 1^er de la Constitution : « La France est une République indivisible, laïque, démocratique et sociale. Elle assure l’égalité devant la loi de tous les citoyens sans distinction d’origine, de race ou de religion. Elle respecte toutes les croyances » ; […] le principe d’unicité du peuple français, dont aucune section ne peut s’attribuer l’exercice de la souveraineté nationale, a également valeur constitutionnelle ;

6. […] ces principes fondamentaux s’opposent à ce que soient reconnus des droits collectifs à quelque groupe que ce soit, défini par une communauté d’origine, de culture, de langue ou de croyance

Les formulations employées au considérant 5 contiennent nombre d’éléments, dont quelques uns seulement servent de base à la sentence du considérant 6. Il n’y a cependant aucune difficulté à cerner les principes réellement utilisés pour s’opposer aux droits collectifs, puisque ces derniers se retrouvent au considérant 10 de la même décision.

10. […] il résulte de [plusieurs] dispositions combinées que la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires, en ce qu’elle confère des droits spécifiques à des « groupes » de locuteurs de langues régionales ou minoritaires, à l’intérieur de « territoires » dans lesquels ces langues sont pratiquées, porte atteinte aux principes constitutionnels d’indivisibilité de la République, d’égalité devant la loi et d’unicité du peuple français ;

D’après ces considérants, la reconnaissance de droits à des groupes définis par une communauté de langue ou de culture porterait ainsi atteinte aux principes d’indivisibilité de la République et d’égalité devant la loi, qui figurent à l’article 1 de la Constitution, ainsi qu’à celui d’unicité du peuple français, issu de la jurisprudence du Conseil constitutionnel et déduit des deux précédents. À ces principes, il convient d’ajouter celui de l’exercice de la souveraineté nationale par le peuple entier, figurant à l’article 3 de la Constitution, puisqu’il est évoqué au considérant 5, même si, curieusement, il n’est pas repris au considérant 10.

Or, d’une part, l’atteinte à l’indivisiblité de la République et à l’exercice de la souveraineté nationale par le peuple entier résulte uniquement du droit à l’autodétermination qui s’appliquerait en cas de non respect du principe d’unicité du peuple français, et d’autre part, l’application du droit à l’autodétermination en cas de non respect du principe d’unicité du peuple français constitue également une source d’explication de l’atteinte au principe d’égalité devant la loi. Quant à l’incompatibilité du principe d’unicité du peuple français avec la reconnaissance de droits collectifs, elle ne repose que sur des principes idéologiques et non sur des principes de droit⁹. Aussi, ces arguments expliquant l’invocation des quatre principes constitutionnels invoqués sont juridiquement infondés. Seule la question consistant à savoir si une rupture du principe d’égalité ne pourrait pas aussi être déduite indépendamment du non respect de l’unicité du peuple français subsiste, et c’est ce point qui va être examiné à présent.

Après avoir rappelé, au considérant 5 que la Constitution établit que la France « assure l’égalité devant la loi de tous les citoyens sans distinction d’origine, de race ou de religion » et « respecte toutes les croyances », le Conseil constitutionnel conclut, au considérant 6, à l’impossibilité « à ce que soient reconnus des droits collectifs à quelque groupe que ce soit, défini par une communauté d’origine, de culture, de langue ou de croyance ». Il pourra être observé que la langue et la culture, présentes dans la déduction du Conseil constitutionnel, ne figuraient pas dans l’extrait d’article sur lequel il s’appuie. Mais invalider le raisonnement en considérant que le Conseil constitutionnel s’autorise un tour de passe-passe en donnant au texte constitutionnel un sens qu’il n’a pas en ajoutant, sans le justifier d’aucune manière, un élément de langue qui en est absent, et en en substituant d’autres, sans plus de justification serait passer à côté de la logique sous-jacente.

Aussi, si la langue et la culture ont été placées aux côtés de l’origine et de la croyance, c’est qu’il a été considéré qu’elles étaient liés aux éléments présents dans la portion de texte citée. De tels liens ne pouvant être établis par le droit, il peut néanmoins être raisonnablement postulé que le Conseil constitutionnel a associé la langue et la culture à l’origine, et non à la race ou la religion, ce qui aurait particulèrement nuit à sa crédibilité. La liberté de croyance et de religion, en effet, s’oppose à ce que ces dernières soient rattachées à quelque langue que quelque soit. Quant à la « race », il s’agit d’un concept infondé scientifiquement et juridiquement irrecevable.

Pour ce qui est de l’association de la langue à l’origine, elle ne peut bien sûr pas être absolue, puisque des individus parlant une langue peuvent très bien avoir des origines diverses, de même que, à l’inverse, des personnes de même origine peuvent parfaitement parler des langues différentes. L’observation suffit d’ailleurs à contredire tout déterminisme en la matière : il existe, d’une part, des parents élevant leurs enfants dans une langue sans lien avec leur origine, et, d’autre part, des personnes non locutrices de leur langue maternelle. Mais ces remarques ne permettent que de relativiser le rapport entre la langue et l’origine, mais non de l’invalider complètement, puisqu’une langue minoritaire concerne toujours davantage des personnes ayant certaines origines plutôt que d’autres. Toutefois, il n’en demeure pas moins que cette jurisprudence apparait problématique pour plusieurs raisons.

Premièrement, le principe d’égalité devant la loi ne s’oppose pas à des mesures de rééquilibrage visant à mettre fin à des situations d’inégalité de fait. Des dispositifs sociaux existent, par exemple, pour compenser un handicap social ou géographique. Et, pour légiférer sur ces points, il n’a évidemment jamais été question de déterminer si l’inégalité de fait pouvait ou non être mise en lien avec des questions d’origine ou de culture. Il est, en réalité, tout à fait possible de déroger au principe d’égalité pour instaurer un traitement différencié et équitable. Il s’agit, en ce cas, d’équité. En ce sens, les mesures de protection des minorités nationales se justifient pleinement, et à plus forte raison lorsqu’il s’agit de prévenir contre des dispositions ou pratiques discriminatoires.

Deuxièmement, l’interprétation qui est faite ici du principe d’égalité devant la loi de tous les citoyens sans distinction d’origine, de race ou de religion entre en conflit avec un certain nombre de dispositions reconnaissant des groupes définis par une communauté d’origine, sans que cette origine soit toutefois déterminée. Leur constitutionnalité permet d’ailleurs la mise en place des mesures adaptées à leurs conditions. Cela concerne un pan de la législation, notamment en ce qui concerne

• les droits de la famille, la famille constituant un groupe dont la définition ne peut faire abstraction de l’origine, cette origine étant alors de nature filiale ;
• les droits concernant les congrégations religieuses, régies au titre III de la loi du 1^er juillet 1901 relative au contrat d’association¹⁰, alors que les congrégations religieuses constituent un cadre dévolu à des groupes ayant une communauté de croyance ;
• les droits relatifs aux gens du voyage, mentionnés dans la législation française depuis la première loi Besson du 31 mai 1990¹¹, qui, dans les faits, concernent les Roms, communautés dont les membres partagent une communauté d’origine et de culture, cette culutre étant marquée notammant par le nomadisme, et pour lesquels il est difficile de le pas voir dans « l’habitat traditionnel » qui les caractérise, selon les termes de la seconde loi Besson du 5 juillet 2000¹² qui complète la précédente, une volonté de restreindre leurs droits à des communautés ethniques particulières, et dans leur appellation un groupe, puisque l’expression « gens du voyage » ne connait pas de singulier.

En outre, l’impossibilité de reconnaitre des droits collectifs à quelque groupe que ce soit, défini par une communauté d’origine, de culture, de langue ou de croyance, est contredite par la Constitution elle-même.

• Le préambule de la Constitution de 1946, au 10^e alinéa, reconnait un droit pour la famille à bénéficier des conditions nécessaires à son développement : « La Nation assure à l’individu et à la famille les conditions nécessaires à leur développement. »¹³
• Le préambule de la Constitution de 1946, au 18^e alinéa, et le préambule de la Constitution de 1958 reconnaissent le droit des peuples à l’autodétermination, et il s’agit bien là d’un droit collectif accordé en raison d’une ancienne domination coloniale sur des groupes se caractérisant par une origine ethnique différente.

Ainsi, l’inconstitutionnalité des droits collectifs en direction de communautés linguistiques apparait particulièrement inopportune. Et elle est quelque peu paradoxale, car la langue et la culture renvoient, par nature, à des pratiques collectives. Il parait donc logique de faire appel à des droits collectifs pour les régir, d’autant plus que la différence entre droits individuels et droits collectifs s’avère parfois singulièrement ténue concernant ces domaines.

Perspectives

La perte drastique de locuteurs dans la plupart des communautés linguistiques autochtones en France depuis plus d’un siècle met en évidence l’urgence de reconnaitre le droit des minorités linguistiques à la protection. Le problème est d’autant plus pressant que la pression linguistique dûe à la prédominance toujours plus forte du français fragilise d’avantage encore l’usage des langues autochtones au sein même de ces communautés.

L’impossibilité de reconnaitre des droit collectifs aux locuteurs d’une langue exclut l’adoption d’un grand nombre de mesures de protection et de promotion des langues autochtones. De nombreux droits ne peuvent pas être reconnus, dont, par exemple, le droit à reconnaissance officielle d’une langue autochtone, le droit à l’enseignement, le droit à disposer de services culturels, de moyens de communication, le droit à l’officialisation de des toponymes et odonymes en langue autochtone. Ainsi, les communautés linguistiques étant exclues du droit, il devient impossible d’envisager une évolution satisfaisante de la législation en vue de répondre aux problèmes qu’elles rencontrent. Les possibilités en ce sens se trouvent extrêmement réduites et nécessairement insuffisantes.

Pourtant, la France est liée à certain nombre d’engagements et d’obligations au niveau international, sans toutefois que cela ne trouve de traduction dans son droit interne. Sa jurisprudence constitutionnelle s’oppose à la reconnaissance de droits collectifs aux minorités, alors qu’elle reconnait de tels droits à l’international. Il apparait donc opportun de mettre fin à cette situation paradoxale, contraire au droit international, d’autant plus que l’inconstitutionnalité des droits collectif à des minorités linguistiques apparait très peu pertinente, et incohérente au regard d’une partie de la législation en vigueur. Elle illustre, à l’évidence, que la politique d’assimilation forcée menée de longue date, bien que contraire, elle aussi, au droit international, se poursuit toujours.

En outre, pour aller plus loin, la protection des communautés linguistiques nationales, aussi bien majoritaires que minoritaires, gagnerait à être réalisée sans qu’en soit exclue aucune d’entre elles. Aussi, une protection pourrait être envisagée de manière plus large qu’en faveur des minorités linguistiques seulement, et devrait ainsi être mise en place pour l’ensemble des communautés linguistiques nationales. Cette protection devrait alors répondre à un double critère : la protection de chacune des communautés nationales, qu’elle soit majoritaire ou minoritaire, ne devrait ni souffrir de la protection des autres ni porter atteinte à cette dernière. C’est d’ailleurs dans cet esprit qu’a été conçue la Déclaration universelle des droits linguistiques¹⁴. Mais il est clair que la protection des minorités nationales ne saurait être réellement assurée sans l’abandon des orientations politiques et des dispositions juridiques ayant pour finalité leur assimilation.

Enfin, il n’y a rien d’insurmontable à inscrire le principe de la protection des minorités nationales dans le droit. Cela ne demande rien de plus que d’ajouter une phrase dans la Constitution. Le premier alinéa de l’article 1 de la Constitution ainsi rédigé réglerait le problème de manière tout à fait satisfaisante : « La France est une République indivisible, laïque, démocratique et sociale. Elle assure l’égalité devant la loi de tous les citoyens sans distinction d’origine, de race ou de religion. Elle protège ses communautés nationales et, en particulier, ses minorités nationales. Elle respecte toutes les croyances. Son organisation est décentralisée. »