Le Conseil d’État défavorable à la reconnaissance
de la communauté humaine
prévue dans le projet d’autonomie de la Corse

Le Conseil d’État a rendu un avis concernant le projet de loi constitutionnelle pour une Corse autonome au sein de la République. Il s’est positionné une nouvelle fois contre toute évolution jurisprudentielle permettant de se diriger vers une égalité entre les langues. Mais, allant jusqu’à détourner le droit international, sa rhétorique s’avère empreinte d’idéologie, montrant combien, en matière de langues, son avis est politique.

En cas d’adoption, le projet de loi constitutionnelle pour une Corse autonome au sein de la République pourrait faire entrer la communauté corse, définie notamment par la langue, dans le droit français : « La Corse est dotée d’un statut d’autonomie au sein de la République, qui tient compte de ses intérêts propres, liés à son insularité méditerranéenne et à sa communauté historique, linguistique, culturelle, ayant développé un lien singulier à sa terre. » Des initiatives pour la reconnaissance de droits linguistiques seraient alors à attendre, car il est prévu des compétences dans le domaine législatif : « Les lois et règlements peuvent faire l’objet d’adaptations justifiées par les spécificités de ce statut. La Collectivité de Corse peut être habilitée à décider de l’adaptation de ces normes dans les matières, les conditions et sous les réserves prévues par la loi organique. »

Le Conseil d’État a été saisi le 30 mai 2025 concernant ce projet de loi constitutionnelle. Le délibéré a eu lieu le 17 juillet 2025, et, le 30 juillet 2025, l’avis¹ a été rendu public à la demande du gouvernement.

Analyse des développements de l’avis du Conseil d’État relatifs la langue corse

Cet avis montre que, si le projet de loi constitutionnelle prévoit de permettre des adaptations en fonction des intérêts propres de la collectivité de Corse, elle-même liée à une communauté notamment linguistique, ces intérêts propres seront soumis à l’appréciation du juge, de même que les écarts par rapport aux normes constitutionnelles. Il y est, en effet, précisé que « le Conseil d’Etat estime que la référence aux intérêts propres, qui n’est pas utilisée dans le même sens qu’à l’article 74 de la Constitution, peut s’appliquer dans le cadre de l’article 72. Ces intérêts propres devront toutefois, comme pour les autres collectivités, s’insérer dans l’ensemble des intérêts de la République (Cons. const., décision n° 87‑241 DC du 19 janvier 1988, Loi portant statut du territoire de la Nouvelle-Calédonie, cons. 6) et il appartiendra au juge saisi d’actes de cette collectivité ou de dispositions ouvrant des adaptations pour cette collectivité d’apprécier, d’une part, ce que sont les intérêts propres de cette collectivité et, d’autre part, les dérogations à différents principes et valeurs constitutionnels qu’ils peuvent justifier. »

Il est donc à prévoir que les initiatives en faveur du corse et de ses locuteurs se heurtent à des procédures judiciaires, et que, d’appel en recours, les affaires montent jusqu’au Conseil d’État, à qui il reviendra finalement de trancher. Cet avis du Conseil d’État peut donc laisser présager la teneur des futures décisions de justice qui en résulteraient.

Dans son avis, le Conseil d’État privilégie plusieurs postulats à l’analyse juridique. Il se prononce, de cette manière, contre la reconnaissance d’une « communauté historique, linguistique, culturelle, ayant développé un lien singulier à sa terre » et qui renvoie à la Corse : « Le Conseil d’Etat estime que la reconnaissance de l’existence d’un ensemble de personnes ainsi défini ne peut trouver à s’insérer dans les grands principes universalistes qui fondent la République, tout particulièrement le principe d’égalité de tous les citoyens devant la loi sans distinction d’origine, de race ou de religion énoncé à l’article 1^er de la Constitution, comme l’indivisibilité de la République et l’unicité du peuple français ou la définition de la souveraineté que donne son article 3. L’incohérence qu’introduiraient ces disposions demanderait d’apprécier la manière de les articuler avec les articles 1er et 3 de la Constitution. »

Le Conseil d’État affiche ainsi vouloir éviter les contradictions au sein du bloc de constitutionnalité, ce qui est évidemment approprié pour ne pas aggraver le niveau de sécurité juridique. Cependant, la rigidité de ses arguments n’effacent pas les faiblesses de son raisonnement.

Premièrement, le principe d’égalité de tous les citoyens devant la loi sans distinction d’origine, de race ou de religion ne devrait pas ici être opposable. D’une part, la jurisprudence constitutionnelle n’en fait pas un principe absolu, le Conseil constitutionnel ayant notamment statué, dans une décision de 1988², « que le principe d’égalité ne s’oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes, ni à ce qu’il déroge à l’égalité pour des raisons d’intérêt général pourvu que, dans l’un et l’autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l’objet de la loi qui l’établit ». D’autre part, le droit international s’oppose explicitement à une telle utilisation du principe d’égalité, et la France est théoriquement tenue par ses engagements internationaux.

En l’espèce, la Convention internationale sur l’élimination de toutes les formes de discrimination raciale³, ratifiée par la France en 1971, prévoit, dans certaines circonstances, la possibilité de droits s’appliquant spécifiquement à un groupe de personnes. Cela figure au point 2 de son article 2 : « Les Etats parties prendront, si les circonstances l’exigent, dans les domaines social, économique, culturel et autres, des mesures spéciales et concrètes pour assurer comme il convient le développement ou la protection de certains groupes raciaux ou d’individus appartenant à ces groupes en vue de leur garantir, dans des conditions d’égalité, le plein exercice des droits de l’homme et des libertés fondamentales. Ces mesures ne pourront en aucun cas avoir pour effet le maintien de droits inégaux ou distincts pour les divers groupes raciaux, une fois atteints les objectifs auxquels elles répondaient. »

D’autres textes internationaux vont dans ce sens. L’ensemble de la Déclaration des droits des personnes appartenant à des minorités nationales ou ethniques, religieuses et linguistiques⁴, en particulier, vise à garantir des droits à des groupes de personnes. Le point 1 de son article 4 contient d’ailleurs une disposition assez similaire : « Les Etats prennent, le cas échéant, des mesures pour que les personnes appartenant à des minorités puissent exercer intégralement et effectivement tous les droits de l’homme et toutes les libertés fondamentales, sans aucune discrimination et dans des conditions de pleine égalité devant la loi. »

En outre, les implications de ces deux dispositions internationales ont été précisées dans le Texte final du Commentaire sur la Déclaration sur les droits des personnes appartenant à des minorités nationales ou ethniques, religieuses et linguistiques⁵. Son point 55 expose, en effet : « L’article 4 énonce les mesures que les États devraient prendre pour atteindre l’objectif de la Déclaration, et il est, avec l’article 2, le plus important de la Déclaration. D’une manière générale, en application des dispositions du droit international, les États sont certes tenus de veiller à ce que tous les membres de la société puissent exercer leurs droits de l’homme, mais ils doivent aussi accorder une attention particulière à la situation des droits de l’homme des minorités à cause des problèmes spécifiques auxquels celles-ci se heurtent. Les minorités sont souvent en position vulnérable et ont souvent été soumises par le passé à des mesures discriminatoires. Pour assurer l’égalité dans les faits, il peut être nécessaire dans certains cas que l’État prenne des mesures préférentielles à titre temporaire, comme le prévoit le paragraphe 2 de l’article 2 de la Convention internationale sur l’élimination de toutes les formes de discrimination raciale, qui s’applique tant aux minorités ethniques qu’aux minorités raciales, à condition que ces mesures n’affectent pas de manière disproportionnée les droits des autres. »

Deuxièmement, il n’apparait pas en quoi l’indivisibilité de la République serait mise à mal par la reconnaissance d’une communauté humaine. Le raisonnement n’est pas explicité et l’assertion manque, à priori, de fondement, étant donné que la reconnaissance d’une communauté, n’implique de changement ni dans le mode de représentation des citoyens, ni dans le mode de fonctionnement des institutions républicaines. La seule justification à cela parait tenir dans l’idée que l’indivisibilité de la République repose dans l’unicité du peuple, étant donné que la souveraineté appartient à ce dernier, et que cette unicité ne serait pas respectée, ce qui amène à l’argument d’après.

Troisièmement, l’unicité du peuple français est invoqué à tort. La reconnaissance d’une communauté de personnes ne saurait suffire à affecter cette unicité dès lors que cette communauté n’est pas reconnue comme un peuple. Les lois qui concerneraient de telles communautés, pas plus que celles en direction de certaines catégories de personnes en fonction de leur profession, de leur âge, leur état de santé, leur handicap éventuel ou autre, ne remettent donc en cause cette unicité. Et elles ne contrediraient pas même l’indivisibilité du peuple qui ressortirait de l’égalité devant la loi, dès lors que les conditions ressortant du droit international formulées plus haut sont respectées.

Au demeurant, l’unicité du peuple français n’est énoncée ni dans la Constitution ni dans les textes associés mentionnés dans son préambule. Au contraire, ce principe est contredit à diverses reprises, puisque l’article préambule de la Constitution⁶ reconnait « [le principe] de la libre détermination des peuples » pour les « territoires d’outre-mer », et que le préambule de la Constitution de 1946⁷, indique que plusieurs peuples composent les territoires administrés par la France : « La France forme avec les peuples d’outre-mer une Union », « L’Union française est composée de nations et de peuples », « la France entend conduire les peuples dont elle a pris la charge à la liberté de s’administrer eux-mêmes et de gérer démocratiquement leurs propres affaires ».

L’unicité du peuple français se trouve, par contre, dans la jurisprudence constitutionnelle et trouve son origine dans une décision de 1991 concernant une autre loi portant statut de la collectivité territoriale de Corse⁸, qui montre combien le sujet est sensible. Peu soucieux de la contradiction qu’il introduisait, le Conseil constitutionnel, après avoir reconnu, au considérant 12, que « la Constitution de 1958 distingue le peuple français des peuples d’outre-mer auxquels est reconnu le droit à la libre détermination », y a énoncé que « [la Constitution] ne connaît que le peuple français, composé de tous les citoyens français sans distinction d’origine, de race ou de religion ». Le Conseil constitutionnel reconnait ainsi ou non l’existence des peuples des Outre-mers, selon son besoin immédiat, introduisant un curieux concept d’existence flottante, et s’accommode depuis de la contradiction qu’il a apporté. Et, comme cela apparait, le Conseil d’État invoque, lui aussi, l’unicité du peuple français sans se soucier du réel problème de cohérence juridique que ce principe pose, et qui le rend particulièrement incongru.

Quatrièmement, la reconnaissance d’une communauté humaine ne comporte aucune incompatibilité avec la définition de la souveraineté issue de l’article 3 de la Constitution. Même à supposer qu’elle bénéficie de droits spécifiques, la reconnaissance d’une simple communauté ne saurait avoir pour effet d’entrainer l’octroi de l’exercice de la souveraineté. C’est uniquement dans le cas où cette communauté serait reconnue comme un peuple que le droit à l’autodétermination s’appliquerait. Or le gouvernement s’est fermement opposé à l’emploi de ce terme dans le projet de loi constitutionnelle.

Ainsi, le Conseil d’État n’apporte pas de solide argument pour s’opposer à la reconnaissance de la communauté dont il est question. Et, pour y parvenir, il va jusqu’à construire son raisonnement au mépris du droit international.

Le Conseil d’État n’ignore cependant pas l’existence de ce droit. Il l’invoque, en effet, pour se prononcer contre des dispositions du projet de loi constitutionnelle déjà citées : « Il estime aussi que ces dispositions seraient de nature à placer la France en contradiction avec ses engagements européens, notamment au regard des stipulations du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne qui interdit à son article 18 toute discrimination en raison de la nationalité dans le domaine d’application des traités. »

Mais cet argument est spécieux, car, dans ce paragraphe, le Conseil d’État opère une confusion entre deux notions distinctes, et même opposées, en assimilant la protection d’une communauté humaine à de la discrimination. Or, en droit international, que ce soit au niveau de l’Onu, de l’OSCE ou de l’Europe, la protection des minorités, non seulement n’est pas assimilable à de la discrimination, mais constitue même une une obligation. Et elle peut passer par l’adoption de mesures ciblées en leur faveur, dès lors, notamment, qu’elles visent à remédier à un déséquilibre dont elles seraient victimes ou aux conséquences négatives pour elles de pratiques ayant eu cours à leur encontre.

La France étant partie de la Convention internationale sur l’élimination de toutes les formes de discrimination raciale, elle se doit pourtant d’éviter un tel amalgame. Mais le Conseil d’État a, de toute évidence, omis le point 4 de l’article premier de cette convention : « Les mesures spéciales prises à seule fin d’assurer comme il convient le progrès de certains groupes raciaux ou ethniques ou d’individus ayant besoin de la protection qui peut être nécessaire pour leur garantir la jouissance et l’exercice des droits de l’homme et des libertés fondamentales dans des conditions d’égalité ne sont pas considérées comme des mesures de discrimination raciale, à condition toutefois qu’elles n’aient pas pour effet le maintien de droits distincts pour des groupes raciaux différents et qu’elles ne soient pas maintenues en vigueur une fois atteints les objectifs auxquels elles répondaient. »

La plupart des pays européens, quant à eux, se conforment à cette obligation, reconnaissent leurs minorités et adoptent des dispositions en leur faveur sans que cela ne pose aucun problème de droit, que ce soit au regard du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne ou de tout autre instrument international. La majorité d’entre eux ont d’ailleurs ratifié des traités européens allant explicitement dans ce sens, comme la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires⁹ ou la Convention-cadre pour la protection des minorités nationales¹⁰.

Non seulement aucun engagement européen de la France ne fait obstacle à la reconnaissance des minorités, mais nombre d’entre eux contiennent des dispositions qui le montrent clairement. Et l’Union européenne ne saurait servir d’alibi, puisque les traités qui l’instituent et en définissent le fonctionnement¹¹ imposent aussi des obligations relatives au minorités.

Le Traité sur l’Union européenne établit ainsi, à son article 2, que les États membres ont en commun la valeur de respect des droit des personnes appartenant à des minorités : « L’Union est fondée sur les valeurs de respect de la dignité humaine, de liberté, de démocratie, d’égalité, de l’État de droit, ainsi que de respect des droits de l’homme, y compris des droits des personnes appartenant à des minorités. Ces valeurs sont communes aux États membres dans une société caractérisée par le pluralisme, la non-discrimination, la tolérance, la justice, la solidarité et l’égalité entre les femmes et les hommes. » L’Union européenne ne s’oppose donc pas à ce que les minorités puissent faire l’objet de droit positif, ce qui suppose leur reconnaissance. Et cela peut être mis en relation avec le point 3 de l’article 3 : « [L’union] respecte la richesse de sa diversité culturelle et linguistique, et veille à la sauvegarde et au développement du patrimoine culturel européen. »

Le Conseil d’État invoque, pour sa part, le Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne. Mais, ce traité, lui aussi, contient, au contraire, nombre de dispositions qui, loin d’infirmer les dispositions précédentes, tendent largement à les conforter.

• Article 13 : « l’Union et les États membres […] respect[e]nt les dispositions législatives ou administratives et les usages des États membres en matière notamment de rites religieux, de traditions culturelles et de patrimoines régionaux. »
• Article 165, point 1 : « L’Union respect[e] pleinement la responsabilité des États membres pour le contenu de l’enseignement et l’organisation du système éducatif ainsi que leur diversité culturelle et linguistique. »
• Article 167,
  • point 1 : « L’Union contribue à l’épanouissement des cultures des États membres dans le respect de leur diversité nationale et régionale » ;
  • point 4 : « L’Union tient compte des aspects culturels dans son action au titre d’autres dispositions des traités, afin notamment de respecter et de promouvoir la diversité de ses cultures. »
• Article 198 : « Conformément aux principes énoncés dans le préambule du présent traité, l’association doit en premier lieu permettre de favoriser les intérêts des habitants de ces pays et territoires et leur pros­périté, de manière à les conduire au développement économique, social et culturel qu’ils attendent. »

Aucun obstacle ne se trouve ainsi dans ces traités. L’ensemble de ces dispositions contredit même, à l’inverse, ce qu’avance le Conseil d’État.

Enfin, le Conseil d’État se positionne contre toute possibilité de rendre la langue corse co-officielle en Corse : « Le Conseil d’Etat précise d’abord que les dispositions du projet de loi constitutionnelle examiné ne sauraient avoir pour objet ou pour effet […] de reconnaître la co‑officialité de la langue corse ouvrant la voie, notamment, à son enseignement obligatoire et à son usage obligatoire dans les services publics, sans présenter un problème de cohérence avec le premier aliéna de l’article 2 de la Constitution (« La langue de la République est le français ») qui ne pourrait être levé qu’en abrogeant cet alinéa ou en le complétant par une disposition reconnaissant une place aux langues régionales, dans leur ensemble, à côté de la langue française et de nature à bénéficier à l’ensemble des citoyens français. Or le Gouvernement n’entend pas procéder à cette modification. » Mais, encore une fois, le raisonnement est lacunaire.

Les conséquences du premier alinéa de l’article 2 de la Constitution ne résultent que d’une interprétation du Conseil constitutionnel, et, en l’occurrence, d’une interprétation abusive, car elle ne prend pas en compte l’intégralité des débats parlementaires, et, par là, la volonté du constituant, qui ont clairement indiqué, par la voix du garde des sceaux de l’époque, « qu’aucune atteinte ne sera portée à la politique de respect de la diversité de nos cultures régionales qui est un élément essentiel du patrimoine national »¹². Or, l’invocation de la disposition constitutionnelle soulevée porte régulièrement atteinte à cette politique de respect, le Conseil d’État livrant ici une parfaite illustration du procédé. Et l’instrumentalisation du premier alinéa de l’article 2 est à l’origine de situations qui semblent particulièrement discriminatoires, comme l’a souligné Fernand de Varennes, alors rapporteur spécial à l’Onu sur les questions relatives aux minorités¹³.

En réalité, si la République a pour langue officielle le français, cela ne suppose pas nécessairement que l’usage de cette langue s’impose en toute circonstance, pas plus que, d’une manière analogue, lorsqu’une personne déclare que sa langue est telle ou telle variété linguistique, cela ne saurait s’interpréter comme un engagement de sa part à en faire systématiquement usage pour communiquer. Le Conseil d’État manque ici singulièrement de nuance et de discernement. Ce qu’il conviendrait de faire dans le cas présent, c’est de déterminer les implications raisonnables de la disposition constitutionnelle invoquée, au regard des engagements de la France, et de prendre notamment en compte, d’une part, la volonté du constituant et, d’autre part, le droit international. Une conclusion toute autre en découlerait alors. Et la co-officialité deviendrait, par suite, envisageable.

Conclusion

La teneur de l’avis du Conseil d’État est symptomatique d’une hostilité persistante aux langues et aux minorités autochtones au sein de l’appareil d’État, y compris jusque dans les plus hautes instances de la justice administrative. La nature idéologique du positionnement du Conseil d’État y est patent.

Plusieurs principes, que le Conseil d’État donne comme étant de « grands principes universalistes », ont, une fois de plus, été invoqués pour s’opposer à la reconnaissance et à la protection juridiques des minorités, pourtant indispensables au regard du droit international, et se retrouvent ainsi au service du nationalisme d’État. Il s’agit du principe d’égalité de tous les citoyens devant la loi sans distinction d’origine, de race ou de religion dont la lecture entre en contradiction avec les implications de ce même principe en droit international, de l’indivisibilité de la République, de l’unicité du peuple français qui contredit la Constitution elle-même, de la définition de la souveraineté telle qu’elle ressort de l’article 3 de la Constitution. Se faisant propagandiste, le Conseil d’État a alors implicitement présenté le nationalisme d’État comme plus universaliste que le droit international.

Le Conseil d’État a aussi fait une lecture du droit international à la fois sélective et orientée, jusqu’à en détourner le sens. Et il a invoqué, de manière peu reluisante et toujours dans le même esprit, « l’indivisibilité du peuple français » et la disposition constitutionnelle selon laquelle « La langue de la République est le français. » Sa flagrante instrumentalisation du droit tout au long de ses développements afin de se prononcer contre la possibilité de la reconnaissance d’une communauté corse, contre les droits des minorités et contre les droits linguistiques montre que son avis est évidemment plus politique que juridique.

Les trois premiers articles de la Constitution ont ainsi une nouvelle fois été indûment invoqués contre les minorités et les langues autochtones. Dans ces circonstances, cela témoigne de l’intensité du rejet de toute possibilité de la reconnaissance de leurs droits de la part du Conseil d’État.

Dans la « déclaration politique solennelle des élus de la délégation de la Corse » du 23 février 2024, il a été expliqué que la mention de la « communauté historique, linguistique, culturelle, ayant développé un lien singulier à sa terre » permettra « la déclinaison de mesures spécifiques […], y compris concernant les politiques spécifiques relatives au statut de la langue », et que ce statut doit garantir « sur le territoire administré par la collectivité autonome, que les deux langues, le corse et le français, puissent être utilisées comme langues d’usage par les citoyens et citoyennes dans toutes leurs activités ». Cependant, les prévisibles recours en justice lors de l’adoption de dispositions en ce sens viennent nuancer cette optique, les positions du Conseil d’État rendant les avancées en matière de reconnaissance de droits linguistiques en Corse très hypothétiques.

Un réel progrès sera pourtant effectué lorsque le juge considérera la possibilité de co-officialiser une langue, non comme un danger pour la République, mais comme un progrès démocratique et une opportunité d’inciter le Conseil constitutionnel à opérer une nécessaire réinterprétation de l’article 2 de la Constitution. Le premier alinéa de cet article pourrait alors simplement consister en une langue d’utilisation commune, mais non exclusive, au sein des institutions, administrations et services publics et en un droit à l’utilisation du français pour les particuliers dans leur relations avec ces derniers. Le droit français y gagnerait, tant du point de vue de son intelligibilité que de sa conformité avec le droit international.

Pour cela, l’idéal serait que le juge prenne conscience de l’urgence qu’il y a de mettre en application les principes généraux du droit, plutôt que de maintenir un ensemble d’incohérences juridiques qui se répètent de décision en décision. L’avis du Conseil d’État ne laisse malheureusement entrevoir aucune amélioration de la justice sur les questions relatives aux minorités et aux langues autochtones. Le Conseil d’État manque probablement toujours actuellement de maturité et d’indépendance vis-à-vis du politique pour s’engager dans cette voie.